Intervention du Sénateur SUTOUR : 

senat-6-decembre-2016Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi tendant à clarifier les conditions des délégations de compétences en matière de transports scolaires, que nous examinons aujourd’hui, est considérée par certains, à juste titre, comme une rustine à la loi NOTRe ; elle n’en demeure pas moins essentielle pour enfin clarifier la répartition de la compétence « mobilité-transport » entre les collectivités territoriales, plus précisément, entre les départements et les régions.

Comme l’indiquait il y a quelque temps un magazine bien connu traitant du sujet des collectivités locales, « il s’agit d’une équation à multiples inconnues ».

Il faut commencer par saluer nos trois collègues, Bruno Sido, Benoît Huré et Jean-Jacques Lasserre, qui sont à l’origine du dépôt de cette proposition de loi.

À mesure que nous nous rapprochons de l’échéance principale, à savoir le transfert du transport scolaire aux régions à la rentrée de 2017, les modalités de mise en œuvre de ce transfert sont, il faut bien l’avouer, de moins en moins claires.

 En effet, compte tenu des différents systèmes existant dans chaque département, faisant appel, comme Bruno Sido l’a indiqué, à 3 345 intervenants, compte tenu également des souhaits hétérogènes des exécutifs, en la matière, dans les conseils régionaux et les conseils départementaux, compte tenu, enfin, des réponses du Gouvernement, il était temps d’en finir avec les surenchères d’ingéniosité dédiées à contourner la LOTI et de mettre fin à l’insécurité juridique, dans un domaine où, précisément, il ne doit y avoir aucune place pour l’insécurité.

Chaque jour, deux millions d’élèves bénéficient de ce service, pour un coût annuel de 4 milliards d’euros. Il ne s’agit donc pas d’un sujet anodin. Au-delà de l’aspect formel et financier, le transfert aux départements, par les lois de décentralisation de 1982 et de 1983, des transports publics interurbains, d’une part, et des transports scolaires, d’autre part, compétences jusqu’alors exercées par l’État, a été l’un des éléments clés de la décentralisation.

Pour l’avoir vécu et mis en place, à l’époque, dans mon département, le Gard, en tant que directeur général des services, je peux vous assurer que le transfert de cette compétence a largement contribué à réduire les inégalités entre les territoires urbains et ruraux dans des départements comme le mien.

simon senat novembre 2015Permettre à chaque élève, quel que soit son lieu d’habitation, d’avoir accès à un établissement scolaire qui lui correspond, c’est ça, l’égalité !

La souplesse du régime juridique actuel est parfaitement adaptée aux différentes problématiques territoriales : les départements, en tant qu’autorités organisatrices des transports de premier rang, les AO1, comme il est de coutume de les nommer, assument cette compétence de manière particulièrement efficace.

S’agissant du transfert aux régions, je souhaite que ces dernières puissent faire aussi bien, même si, dans ce domaine en particulier, la proximité entre les donneurs d’ordres et les exécutants me semble essentielle. On le voit notamment à l’occasion des alertes météorologiques, qui nécessitent de la précision et de la réactivité de la part des départements, lorsqu’il s’agit d’interrompre de manière préventive tout ou partie du transport scolaire pour une période déterminée. Élu d’un département où les épisodes cévenols sont nombreux, j’en sais quelque chose !

Pour le moment, donc, les départements assument cette compétence, soit directement, soit en la confiant à des autorités organisatrices de second rang, afin de coller au mieux aux réalités du terrain. Notre rapporteur, René Vandierendonck, que je salue également pour la qualité de son travail sur ce texte,…

 rappelait que seuls 17 % des départements assument directement les responsabilités inhérentes à l’exercice de cette compétence ; les autres font tous appel à des AO2.

15235402_1156395874414862_1148032325109165616_oDans le Gard – veuillez m’excuser, mes chers collègues, d’insister sur ce cas –, environ 28 000 élèves sont transportés quotidiennement pour un budget annuel de près de 22 millions d’euros. Une participation annuelle de 70 euros est désormais demandée, pour un coût réel de plus de 900 euros. La majeure partie de ces trajets sont effectués par un délégataire pour le compte du département. Ce délégataire assure également, la plupart du temps – je voudrais souligner ce point –, une compétence en matière de transports non urbains, à savoir les liaisons intradépartementales qualifiées de régulières et les services à la demande.

La compétence en matière de transports non urbains sera transférée aux régions à compter du 1er janvier 2017. Ce décalage entre les dates respectives, 1er janvier et 1er septembre 2017, du transfert des transports non urbains et de celui des transports scolaires, est pour le moins curieux. En effet, dans la pratique, la dissociation entre le transport interurbain et le transport scolaire est parfois artificielle. Les élus départementaux, qui sont nombreux sur ces travées, le savent : environ un tiers des élèves empruntent en réalité des lignes régulières interurbaines. C’est dire la complexité de ce dossier, qui est beaucoup moins simple que l’on a bien voulu nous le dire.

Globalement, les usagers sont satisfaits, même si, ces dernières années, face à l’augmentation des coûts et au poids des contraintes budgétaires, de nombreux départements, dont le mien, où la gratuité, par le passé, était totale, n’ont eu d’autre choix que de demander une participation financière aux familles pour couvrir une infime partie du coût réel.

En tant que farouche défenseur des services publics, je défendrai toujours le principe de la différence entre un client et un usager. Je défendrai toujours les élèves qui habitent loin des centres urbains, afin qu’ils puissent se rendre à l’école gratuitement, ou pour un prix modique, y compris s’il faut faire appel à des taxis, comme c’est parfois le cas.

 Il est prévu, dans la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi NOTRe, que nous précisions ce dispositif. Il ne s’agit pas aujourd’hui, monsieur le ministre, de rediscuter de l’opportunité du transfert de la compétence en matière de transports scolaires aux nouvelles régions, mais plutôt de nous attacher à rendre ce transfert possible et efficient.

 J’ouvre une brève parenthèse pour rappeler que le même problème s’était posé ici même, il y a une année, au sujet de la protection des forêts contre l’incendie

En supprimant la clause générale de compétence des départements, la loi NOTRe remettait en cause la capacité de certains départements dits « sensibles », comme le département du Gard – veuillez une nouvelle fois m’excuser, mes chers collègues, de citer mon département –,…

à intervenir pour défendre leurs forêts contre l’incendie. Fort heureusement, une proposition de loi, devenue loi, a entre-temps corrigé cette anomalie.

La notion de continuité du service public prend ici tout son sens, et l’on constate qu’une mesure contenue dans une loi peut remettre en cause ce principe fondamental.

J’en reviens au sujet qui nous intéresse aujourd’hui : le principal écueil relatif au transfert aux régions de la compétence en matière de transports scolaires est celui de la délégation, avec son corollaire, la subdélégation – la plupart de nos collègues qui sont intervenus l’ont évoqué. En effet, selon les cas, certaines régions – vous en avez donné la liste, monsieur le ministre – souhaiteront exercer pleinement cette compétence et pourront, comme la loi le permet à l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, l’exercer directement ou la déléguer à des AO2 existantes ; mais, pour les régions qui ne souhaitent pas l’exercer directement et préfèrent la déléguer aux départements, se pose le problème de la subdélégation.

Certes, comme vous l’avez indiqué, monsieur le ministre, ce problème se pose pour une année seulement ; mais il faudra bien, pendant cette année, transporter les élèves ! Je rappelle que la subdélégation est formellement interdite par la loi, à une exception près, celle des départements franciliens ayant reçu délégation du STIF, qui sont autorisés à subdéléguer.

14712966_1105011402886643_5011197832294133078_oPour l’heure, donc, et tant que la proposition de loi que nous examinons n’est pas votée par le Parlement, c’est un peu, si je puis me permettre cette expression, « la foire ». Certains départements ne veulent pas se voir déléguer cette compétence ; d’autres le souhaitent ; certaines régions souhaitent déléguer totalement ou partiellement, dans l’immédiat ou de manière différée ; d’autres, au contraire, nombreuses, veulent l’exercer pleinement ;…

d’autres, enfin, comme la mienne, l’Occitanie, se laissent du temps et demandent le report de la mise en œuvre de ce transfert au 1er janvier 2018.

Des états généraux du rail et de l’intermodalité y ont en effet été lancés

La loi est très claire : une collectivité territoriale ne peut déléguer à une collectivité territoriale ou à un EPCI à fiscalité propre qu’une compétence dont elle est attributaire.

Dans le cas où une région décide de déléguer la compétence aux départements qui la composent, ces derniers deviennent donc instantanément des autorités organisatrices de second rang et se trouvent par conséquent dans l’impossibilité juridique de poursuivre leur mission par l’entremise de leurs actuelles autorités organisatrices des transports.

Le texte initial de la proposition de loi remédiait à cet imbroglio en accordant aux départements qui s’étaient vu transférer cette compétence par les régions, devenus donc autorités organisatrices de second rang, AO2, la possibilité de subdéléguer ladite compétence à leurs actuelles autorités organisatrices de second rang en passant une convention avec elles. Par glissement, ces dernières deviendraient des autorités organisatrices de troisième rang, AO3.

Visant à éviter la généralisation de cette faculté et la multiplication du nombre d’intervenants de troisième rang, et donc, à terme, le risque d’une dilution des responsabilités et d’une trop grande insécurité juridique, l’amendement de notre rapporteur, adopté à l’unanimité en commission des lois, a pour objet de border la subdélégation. Il est en effet précisé que les départements ayant reçu délégation de la région pour l’organisation et la gestion des transports scolaires peuvent, si la convention le prévoit, recourir à des prestataires, via une convention de prestation de services, pour exécuter tout ou partie des compétences déléguées.

La « subdélégation » serait donc rendue possible dans les conditions fixées par la loi, notamment par l’article L. 3111-9 du code des transports, qui accorde au département ou à l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains, et donc, bientôt, à la région, la capacité de déléguer tout ou partie de l’organisation des transports scolaires à des communes, à des EPCI ou à des associations de parents d’élèves, par exemple.

En conséquence, les régions confiant cette compétence, via de nouvelles conventions, aux départements, ces derniers continueraient dans les faits, en tant qu’autorités organisatrices de premier rang, d’organiser les transports scolaires ; selon l’étendue de la convention passée entre un département et une région, un département comme le Gard pourrait très bien continuer, pour le compte de la région, à confier son service de transport scolaire à ses prestataires actuels.

J’y insiste, monsieur le ministre, ce texte nous donne la possibilité de faire le point avec le Gouvernement et les administrations à la veille du transfert de compétences, mais aussi et surtout, avec souplesse, de laisser les collectivités s’organiser pour mener à bien ce transfert.

J’ai cependant un petit regret : compte tenu du calendrier, la proposition de loi risque de ne pas être votée à temps. Nous souhaitons néanmoins que ce texte soit adopté le plus largement possible ici, aux Sénat, et que l’Assemblée nationale puisse trouver une « niche » pour l’examiner.

Mes chers collègues, une nouvelle fois, le Sénat joue son rôle, à proximité des territoires.

Le groupe socialiste, vous l’avez compris, votera cette proposition de loi amendée et précisée. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe Les Républicains et de l’UDI-UC. – Mme Marie-Christine Blandin et M. Pierre-Yves Collombat applaudissent également )

Compte rendu intégral des débats